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乡村振兴背景下村民自治分化的发展困境与突破——基于权力—资源关系的分析视角

作者:李松有  责任编辑:中农网  信息来源:《求实》2019年第1期,第96-108页。  发布时间:2019-01-18  浏览次数:1998

 中国乡村现行的民主自治制度是特定社会背景下的产物。改革开放以来,随着经济结构发生重大改革,乡村经济发展出现分化,导致了村民自治发展的不均衡,也制约到村民自治作用的发挥。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,为当前村民自治发展指明了方向。从"权力-资源"理论的分析视角,厘清现行村民自治模式的基本类型:汲取型自治、分配型自治、法人型自治和项目型自治。要突破村民自治"悬浮"的困境,必须根据不同经济情况,发展多种自治有效实现形式,坚持他治与自治互动,继续推进自治重心下沉。

关键词乡村振兴;经济分化;村民自治;自治类型;权力-资源关系


一、问题的提出

村民自治是中国基层民主实践的伟大创造,是基层民主由理论转变为现实的重大突破。改革开放40多年来,基层自治制度嵌入乡村治理在实践中取得显著成就,但是乡村经济发展不平衡,导致村民自治发展失衡,由此引起学界和政界的普遍重视。任中平调查发现,基层民主制度的实践运转无法脱离经济支持,基层自治组织一旦失去基本的经济基础,自治就形同虚设[1]。沈延生进一步提出,伴随着改革开放,中国经济基础发生巨大变革,实施包产到户以后,除很少发展村级企业的行政村外,多数行政村的集体经济和集体资产不复存在,已经成为空壳村,导致村级组织力量涣散和瘫痪[2]。邓大才也强调,乡村自治是一个经济单元的自治,除了很少经济发达地区的村民自治运转成绩斐然外,其他大部分地区均遭遇很大的困难,自治出现悬空,很难实现乡村自我治理[3]。同样,党国印总结发现中国乡村经济发展极不平衡,东部发达地区部分乡村的经济社会结构发生强烈变革,该地区的村民急需发展基层民主,在大多贫困乡村,因为其社会经济的落后,村民对发展基层民主需求不强,民主自治制度名不副实[4]。为此,党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,要通过乡村治理有效实现乡村自治,为探索不同经济发展状况下村民自治有效实现指明了方向。那么究竟经济分化与村民自治有何关联?二者内在机理如何?不同经济情况对接何种村民自治形式,才能发挥最大效力?本文试图基于权力-资源的分析框架,构建经济分化与自治有效实现的关系模型,窥探乡村振兴战略有效实现路径。

二、经济分化与有效自治相关联:嵌入权力与资源关系理论

村民自治处在一定经济环境中,处于快速转型期的村民自治组织如何应对变化的经济环境变革?这种有效应对是建立在对何种逻辑的有效运用上?村民自治组织如何在变革的经济环境中发展资源,重塑自治权威,强化村治组织权力?这些都需要进一步厘清村级公共权力重塑与能力发展的逻辑和机理。

(一)资源是村民自治组织运转的基础

权力理论研究强调村民自治实现离不开权力支持。国外学者安东尼·吉登斯和马克思·韦伯等认为权力是通过诱导[5](P20)或者强迫[6](P81)遵从某一行动实现预定目标的能力或者影响能力,并把权力类化为武力、操纵、劝服和权威四种形式[7](P39)。国内学者杨心恒等认为,权力暗含个体或者群体相互的一种非均衡关系,以威胁或惩处的方法强迫他人执行私人意志的能力[8]。翟学伟提出权力是在人际关系和行动者行为中,利用外力作用或者干涉他人行为,达到自身目的能力[9](P30~47)。实际上,权力也意味着权力的拥有者不仅仅是某个个人或机构影响他人或其他机构的能力,而且拥有遵从自身意志行动的能力,即权力的占有者拥有不被他人控制的能力,拥有自治能力或自主性[10](P45~54)。本文中村治权力是指乡村自我管理、自我组织和自我服务的能力,即村民自治能力。其具体表现为惩罚、诱导、强制、剥夺、说服和权威等形式。资源是村民自治组织权力得以行使的基础。最初,丹尼斯·朗将权力解释为能力、技巧或者禀赋[7](P35)。控制这些资源就可以行使权力[7](P148)。后来,现代政治学将资源从自然科学引入到政治权力再生产策略中来,重点关注基层组织如何开发、扩展资源,不断增强对公共事务的管理能力,巩固自己的领导地位,从而达到强化乡村治理权力的目的。同样,权力来源的资源论进一步强调权力要想有效运作离不开资源,如果将权力比作一架有特定目的的机器,那么权力资源要素是构成权力机器的零部件。谁掌握这些资源,谁就拥有影响他人行为的能力,从而也就是拥有权力[10](P49)。无论任何社会制度下的政权组织有效运转,必须拥有一定资源的支持,拥有丰富资源是政权组织延续和发展必不可少的条件[11]。因此,现实中的村民自治是指运用各种公共权力合理和有效地利用资源推动社会发展,协商、调解矛盾的过程。而且乡村自治过程也就是运用村治权力组织和动员资源的过程,一旦村治权力弱化,主要表现为村治主体组织和动员能力的弱化。

(二)资源差异制约自治有效实现程度

不少学者把权力的来源归因于资源占有和支配,掌权者拥有权力差异归结于他们所占有资源不同[12](P499)。从行为主义角度来看,权力行为者要想承受者按照自己意愿行事,就必须拥有满足或者剥夺被承受者利益的某种手段,其关键是权力主导者占有的资源,具体包括人力、财力、耕地、武力、才能、名望、社会地位、人脉、法条、村规民约、传统和习惯等有形或者无形的东西[10](P51)。林尚立也提出,社会主义国家基层政权组织不仅重视发展民主,而且更关注与推进民主发展相匹配的资源体系建设和发展,构成这一资源体系,主要表现为六方面的因素:阶层与社会、政党与机构、概念与信仰、法则与条例、知识与精英、权势与自治。而且他强调基层自治组织功能运转的动力,没有相应的资源体系的支撑,组织功能的有效运作还是缺乏基础的[13](P24)。同样,从结构功能的角度来看,支持组织运转的资源体系主要包括四个方面:社会资源、文化资源、经济资源和人力资源[14](P12)。因此,作为权力行为者,要将权力付诸实践,促使权力在现实中发挥作用,必须将这些资源要素组合起来,那些散漫、孤立和无组织资源,构成权力也是软弱无力的。而且权力运用是在一定社会活动中,其实权力主体也在建构与其活动有关的开放性的场域,需要在这种场域环境获得外部供给,否则权力组织无法持续生成和运作。

另外,不同时期,资源存有差异。组织生存的关键是获取和维持资源的能力,组织由于获取资源的需求而不得不依赖环境,并实施有效的管理,因而,有效的组织才可以继续存续[15](P4)。现实中,在经济制度变迁给基层组织运转环境和条件带来巨大变化的基础上,不断创新村治组织资源发展的逻辑和形式,才能找到村民自治新的生长点。同时,只有那些有效地回应社会需求的行为主体,才能获得权力,在不断响应社会需求时,不断进行资源集聚,不断改善结构和完善功能,权力也才能随之日益壮大。可见,权力的性质和大小取决于资源、结构和环境,因而形成权力的资源要素、结构和环境的变化必将导致权力的变化[10](P53)。权力形成与增强,或者由于权力资源数量扩大,或者由于资源质量提高,或者由于资源的组成结构更加合理,或是由于外在环境变得更加有利。反之,权力弱化和解体,抑或是由于权力形成资源数量减少,或者资源质量下降,或者由于资源组成结构合理性下降,或者由于经济环境急剧恶化。调查发现,富裕乡村集体资源多,环境发展有利,不需要更多外来政策资源支持就能够发展多种自治组织体系,自治组织权威高,自治能力强,这是因为群众因利益相关度高,自治参与的积极性高,因而自治有力;反之,贫困乡村集体资源少,经济环境恶劣,就更多需要国家政策资源支持,村自治组织单一,自治组织权威低,村治权力和自治能力弱化,并因利益相关度低,群众参与自治积极性低,导致自治悬浮。

三、不同经济情况下村民自治的有效实现模式

传统上,我国乡村整齐划一,同质化强。新中国成立后,国家逐步推行工业化和城镇化,导致地方乡村差异显著,这既对基层社会发展提出了历史性的挑战,也为乡村组织进行自我改造、实塑发展资源、重构自身权威创造了机遇。那么如何有效地实现基层政权组织的权力再生产以及如何开展基层自治组织的能力建设?这需要进一步厘清和研究。

(一)乡村资源多与村治权力强:形塑分配型自治模式

村民自治是一种社会调控,通过配置权力或强力对各种资源进行提取和分配。分配型自治是指在开展乡村公共事务时,富裕乡村凭借雄厚的村集体经济资源增加了村干部劝服或压服少数反对者的筹码,促使基层民主自治关键环节,不再是向农民汲取经济资源,而是如何分配集体资源[16]。为此,集体资源配置,需要依赖较高权威的村治组织,强化村治权力,这时,谁来实施行动主导也即是集体资源导向何处或由谁控制就显得相当重要。一些地方自治实践成效很明显,当地经济发展水平高,特别是集体经济发达,大大提升村两委干部的地位与收入,赋予其权威也就越大,村级自治权力也得到强化。而且如果村集体经济水平高,村级自治权力可以支配更多的经济资源,在筹办公益事业时更多地凭借利益诱导手段,通过提供多种形式的物质报酬来引导群众的行为,换得村民的服从[17],当村级组织向群众提供全面的服务和福利的同时,也即换得了对群众全面的控制能力[18]。因此,发达地区乡村,集体财产资源丰富和发展经济的机会较多,村委会治理权力强大,村民自治权威高,村民参与自治程度高,就呈现很强凝聚力,自治效果也好。同时,在开展自治事务中,发达的村集体经济资源增强了政治精英劝服或压服少数反对者的能力,大大提高了村民自治的实效,促成了村强民弱的村级治理样态。

(二)乡村资源多与村治权力弱:形塑法人型自治模式

为了避免陷入传统治理理念滞后的窠臼,现代法人理念已经嵌入到乡村自治实践。著名学者科尔曼提出,一个基本的行动系统由两类元素构成:一种是行动者,另一种是资源。[19]是否是一个法人,或者说,是否是法人行动者,其决定于该主体对资源支配力的大小,即权力的大小。而且几乎所有的行动者都以理性抉择作为其行为导向,旨在对"资源"的支配和使用达到自身利益的最大化。在村治实践过程中,村民拥有民主管理集体事务的权利,但是往往不能有效实施自主权,务必召开村民代表大会进行民主投票,选举产生村民委员会,并且往往村民委员会会采用承诺方式,承诺使村民普遍受益,扩大公众福利或者公正使用集体资源,来换取民众选票而留任。不过,村民手中仍保留有一定的自主权利,必要时甚至能够对法人主体产生决定性的作用,比如"用脚"投票来影响集体决策等。这时,作为法人行动者的村民委员会权力的来源,则是村民自治的基础,这从本质上规制了基层政治发展的导向[20]。可见,现在法人理念主导着乡村自治,并不断催生村民自治有效实现的新形式,推动村民自治的健康发展。因此,manbetx独赢的第一类现代特别法人——村民委员会,作为代理人对于基层政治进步与发展起着重要的影响[21]。而且村民委员会作为行动法人是可行的,在实施村务管理时,被赋予法人组织代表身份的村民委员会,往往代替自然人村民成为行动主体,这已经逐渐成为现代乡土社会新的治理范式。比如,浙江省安吉县马家村采用公司制的法人治村形式,促使村民自治逐步走向现代法治轨道,乡村治理能力逐步实现现代化就是一个很好的例证。但是,由于乡村自治体制逐步过渡到独立的社区和公司治理体制,一定程度上削弱了村民委员会等基层自治组织的权力和功能,导致村委会不再是社区实施自我管理和自我服务的主角,村民小组也是形同虚设,那么现行村民自治制度将以何种形式和组织发展?这些问题都给当前村民自治制度走向提出了严峻的挑战。

村庄资源少与村治权力弱形塑汲取型自治模式

乡村是自我维系和自我生产的共同体,其存续关键依靠资源获取。汲取型自治是指对于贫困村集体经济资源较少的情况下,乡村治理的关键是取决于村干部对经济资源提取的能力,包括利用说服、教育和舆论等手段,动员和组织群众参与公共事务。伴随着区域发展不平衡,村民自治实践也出现了不平衡。不容置疑,乡村的空壳化问题使村级组织难以发挥应有威信,同样不能提供足够经济资源实施村务管理,造成乡村治理的瘫痪和无为。甚至由于村委会缺乏集体经济,乡村权力主体可控的经济和社会资源较少,不仅造成农村政权组织的"悬浮",也会造成政权和组织行为失范、功能变异,导致干群关系紧张,农村出现组织性危机和合法性危机[22]。不过,劳伦斯认为,贫困的乡村在实行村级民主管理方面走在前面[23]。因此,为了克服村级组织财力不足而无力筹办公益事业的困难,在集体经济资源贫乏的乡村,除了国家资金援助以外,乡村筹办公共事务和公益事业所需要的人力和物力资源,同样需要向村民收取,到底如何收取,收取多少?需要集体协商,民主决策。但是,如果村中有少数村民拒绝这种人、财、物的收取,其他村民必然起而效仿。而村干部则缺乏应有的权威,又没有外在强制方式,村级组织务必说服本村的少数反对派才能达成决策目的[16]。可见,"空壳化"乡村自治的关键是干部应具备采取何种手段挖掘集体资源的能力。

(四)村庄资源少与村庄治权强:形塑项目型自治模式

后税费时期乡村关系、乡村治理权力及乡村治理困境等成为形塑项目化公共服务供给困境的背景之一。对于经济滞后的乡村,村民自治实践中的资源高度依赖国家的财政转移支付项目资金。其实,它是国家对地方或地方对乡村进行财政转移支付嵌入乡村治理的重要方式。这种方式有助于减轻贫困地区发展资金短缺问题。因此,项目资金不仅要支持富裕村发展,更要惠及底子薄的贫困村,把项目制作为一种管理制度,促成一种中央到地方逐级关联和社会多领域相整合的治理模式[24],甚至产生一种项目权力,以使乡村自治组织不仅没有因集体资源少而导致自治能力弱化,反而因抓包项目赢得公认的权威。正如彼德·布劳的社会交换理论所认为,私人能掌控他人,是因为私人有他人所需求,但在其他地方又无法获得的资源,所以这个缺乏某种资源的人只得服从于他,来换取能满足他的资源[25](P135)。为此,诸多学者提出项目自治这一新范式。在项目实施过程中,项目要想顺利嵌入乡村治理,需要村民和干部集体申报,特别是合村并组以后,各村组都有筹办公益事业的需求,到底是轮流筹办,那个村组最迫切最先建?还是采用竞争方式?这必须由每个村组集体协商、讨论和参加竞争。而且各村组即将筹办集体受益公共工程时,到底项目是否能够实施,也需要召开村民代表大会或者村民大会讨论决策,这也能够激发村民参与公共建设的积极性。

四、不同经济时期村民自治有效实现形式的变迁

随着经济体制转型,村民自治实践因素引入组织权力再生产运作策略中,在权力与资源关系理论的视角下,村民自治组织该如何再造村庄利益共同体?如何在变革的经济环境中重塑自治权威,从而强化基层自治权力?又该如何实现村民自治能力建设?如何实现自治形式对接?下面将顺着经济社会的发展脉络来探究这些问题。

(一)税改前期村民自治有效实现形式

乡村自治通过提取手段来实现有其历史根源。人民公社时期实行"政社合一",国家为了发展工业化对农村进行"抽水机式"的索取,加上采取了"村财镇管"的乡政村治模式,特别一些落后村庄缺少集体产业,甚至连集体仅仅拥有的土地也被瓜分殆尽,这加速了乡村的空壳化,导致了乡村治理权限弱化和权威丧失,从而产生了村民自治内卷化和悬浮的问题。这时,村庄权力主导者占有和支配经济资源、社会资源和人才资源很少,因而无法向村民提供更多的物质报偿和公共福利。同时,对村治过程中出现的反对者,又缺少有效的制约手段。这样,由于集体资源不足,造成村庄公共服务无法供给。在自治实践过程中,往往需要选举和成立理事会或者管委会,由若干家族或者宗族长辈或者老党员担任,来督促项目落地。而在欠发达的农村,几乎没有村办集体经济,农村公共活动主要通过说服、动员、教育方式开展。这时,动员和教育工作贯穿于乡土公共事务的始终,具体体现为有针对性地说服、引导和动员,从而改变被劝导和被教育对象的意志、态度和观念,自觉自主地服从乡村村级自治主体的意志,从而实现管理目标。因此,随着基层社会和经济的变革,国家几乎占有和垄断全部重要稀缺资源而构建的绝对权力,随着基层社会自主性的生长而逐渐式微,基层组织如何重塑权力来源进而获取和发展资源,成为当时组织建设面临的重要挑战。

(二)税改后村民自治有效实现形式

项目制通过项目的形式发展成具有体制特征的治理逻辑,有其制度底色和历史契机。20世纪90年代国家实施的分税制对地方财源的过渡汲取,导致大量基层财政的负荷转嫁至农民肩上,引发社会关系紧张和许多矛盾。进入21世纪初,国家开始实施大规模的政策调整,充分利用分税制获得的雄厚的中央财政,进一步"反哺"农村尤其是中西部地区的广大农村,从此不再向农村征收各种税费[26],而且中央大规模地向地方转移支付资金,很大程度依靠"专项"或"项目"的方式支持乡村公共建设。据不完全统计,从1994年到2004年,专项转移支付资金总数远远超过财力性转移支付资金数量,直到2005年后者总数才第一次高于前者[27]。可见,项目制不仅在数量上而且在诸多领域中,发展成为最主要的财政支付方式。特别是"十二五"时期,国家扩大对贫困村项目治理支持力度,规定每个贫困村转移支付资金不低于300万元。同时,当社会环境发生变化时,乡村自治组织就改变活动形式以适应环境,以找到有效自治形式。在公共项目下乡过程中,需要组建项目领导小组和理财监督小组,推进项目落地。另外,后税费时代,农村取消了统一要求的"积累工"和"义务工"的"两工制度",放弃以资代劳,以及集资修路和发展教育等后,乡村水利建设、农村道路硬化和学校改建等公益事业,由于经费不足而发展相对滞后。不过,乡村公共事业筹办改用"一事一议"方式,凡是村级公共工程、公益事业筹建经费等涉及村民利益的相关事务,要求全部开展"一事一议",由村民民主协商、讨论决策,自主筹资,投工投劳,实行大家事大家议、大家干、大家管。因此,为了公共产品的管护,群众发明了不少管护组织,比如公路协会或者水利协会等。正如杰弗里·菲佛所言,环境时时刻刻在发生改变,时不时有新的组织进场或是退场,而资源的提供却或多或少都存在不足,为了生存与发展,组织必须对环境的需求实施有效的管理,特别是对一些可以为其提供资源和支持的团体的需求实行管理[15](P23)。但是,作为处于整个国家科层体系底端的基层自治,作为国家政权末梢,在实施治理权力时面临更多的困难。随着农民日趋理性化和原子化的张力显现,基层组织原有的传统权力支撑要素也逐渐失去,基层政权组织完成乡镇政权组织下派的行政事务也面临挑战。而且由于基层组织无法控制所需资源,为了获得发展资源,基层组织不得不与其他组织合作和交换,这又导致资源控制权落到其他组织手中,从而进一步造成基层政权组织悬浮。

(三)新时代村民自治有效实现形式

从历史上来看,人民公社时期实行的政社合一的计划经济体制,靠国家计划分配生活资料,是一种低水平的平均分配方式,而且人民公社是集合政治、经济和社会多重性质的行政共同体,依靠"命令—服从"方式来实现对地方事务的管理。伴随着人民公社的解体,政府管理机构的退出,乡村治理出现了真空。改革开放以后,国家改变"村财镇管"的体制,使得乡村空壳化境况得到改善。同时,由于政策导向的转变,东部沿海地区发展迅速,加上该地城镇化水平不断提高,经济增长引起地价增值,村集体所有产权体制使村集体能够从升值的土地中获得更多利益,村集体不仅占有大量可供升值的耕地资源,而且拥有着土地征用补偿金的使用权,还有留存的集体经济资源。这样,在开展村级自治事务时,集体经济发达的乡村,村集体可支配大量经济资源,村级组织不需要再向村民提取资源来发展乡村集体公益事业。这时,乡村自治焦点不再是向农民提取经济资源,而是怎样分配和使用村集体所拥有的资源,这需要制定合理合法的程序。因此,在经济发达的乡村,村民可支配收入水平较高,同时,村集体收入也多,村两委换届选举竞争较为激烈,其根源在于当选干部与村民自身利益直接关联,从而村民们都希望选拔出更为公平和公正的村干部。正如欧博文所言,村办集体经济较发达的乡村有较高的政治参与度[28]。而且集体资源丰富乡村的村两委更加愿意召开村民大会和村民代表大会,处理村级集体事务,讨论如何使用和分配村集体资源,如厦门市海沧区村民互动参与公共事务的"微自治"形式和浙江温岭的"协商式民主"和"参与式预算"。正如萨托利所言,假如这个社会是协商性的,那么,协商得越是广泛,其要求的表达就越需要中间的连接和传送带,而这些连接将采用政党安排的形式[29](P48)。

另外,2018年中央1号文件明确指出,要维护村民委员会、农村集体经济组织、农村合作经济组织的特别法人地位和权利。从理论和实践方面考察,新时代法人理念嵌入乡村治理,契合了村民自治制度供给型变革的需求。从"委托—代理"的角度考察,虽然人民公社也是一种法人行为者,但它不是一类现代法人行为者。伴随着改革开放,经济体制发生转型,人民公社瓦解,国家权力适时退场,使得村民自治力量复原,这为乡土社会的变革提供了千载难逢的历史机遇。法人治理将要成为乡村治理现代化的标志之一。特别是大量处于东部沿海发达地区的乡村,随着工业化和城镇化步伐的加快,不少村庄逐渐运用乡村企业化管理方式,逐渐完成了乡村整合范式的创造性转变,即把传统的农村塑造成融政治、经济和社会生活于一体的企业,引入现代企业的管理模式,开展农村经济等各项公共事务管理,已经较少按照村民小组为单位开展公共活动。同时,基层党组织的设置主要以企业为单位,即使开展组织活动,也是依靠提供物质报偿,诱导村民采取合作态度,采取服从的行为,这样就大大增强了社区内聚力和政策执行能力。如果乡村自治组织能够为村民提供大量的公共服务和社会福利进而换得村民的自愿服从,就能够强化乡村自治组织对村民实施管理的能力。

综上所述,改革开放以后,随着经济体制转轨和政府职能转型,村级自治组织运转环境和条件已经改变,这时,出现了一系列非官方性质的经济组织和新型社会组织,对基层自治组织发展提出了严峻的挑战,甚至造成基层自治组织的边缘化,使基层自治组织缺位和党组织空转。因此,当前需要着力探索和创新村民自治有效实现的新形式。通过不断挖掘和发展内生资源以适应环境,同时,有效动员和利用外部资源改变环境,重塑乡村利益共同体,强化乡村公共主体权力,深刻揭示"权力与资源"视角下村民自治有效实现的理论逻辑和机制,拓展乡村组织能力发展的未来方向。

五、结论与探讨

不少学者认为,乡村自治是群众在政治上实现自我发展的基本形式,是国家赋权于社会的未来之路,也是一种重要的基本政治形式[30](P361)。在20世纪,农业、农村和农民问题被视为一个国家的同质性问题。迈入21世纪以后,随着国家废除农业税和推进工业化、城镇化,农业、农村和农民问题的区域特点更为突出,不同区域的表现形式差异性更为明显,这便需要分类施策。但是,对当前基层自治组织的运行困境和策略则较少论及。可见,对乡村自治组织的微观运行机制、环境以及创新所基于的理论基础研究,在乡村振兴背景下有深刻的现实价值。

(一)发展多种自治有效实现形式

当前社会结构发生转型,经济利益深刻变革,促使政治结构产生重大改革。高水平的经济增长也许需要在已有的物质技术,甚至在政治结构和社会结构产生更大改变[31]。正如帕森斯所主张:"组织的发展已成为高度分化经济社会中的主要机制,利用这个机制,人们也许才能够‘完成'任务,达到个人而言无法企及的目标。"[32](P4)可见,村民自治有效实现需要根据经济发展状况,找到不同情况下村民自治的有效实现形式。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调,加强农村基层基础工作,构建乡村治理新体系。一方面,需要对经济环境与基层组织的相互作用进行分析,从国家治理体系和治理能力现代化逻辑相适应的角度出发,探寻村民自治发展的新形式。中国的经济形态从计划经济向市场经济转轨,为新时代村民自治组织发展提供了现实基础。同时,需要在行政权力之外,凭借社会力量发展村民组织形式。比如理事会或者参事会。正如亨廷顿将现代政治体制的特点概括为:"理性化的权威、广泛的参与以及由此产生的一种可以达成广泛目标的能力。"[33](P44)

另一方面,需要将组织实塑成经济实体,不断整合和发展支撑其生长的资源,发展与集体经济相适应的组织形式,比如董事会和乡贤会等。同时,对于缺乏集体经济的贫困村,以修路或者修水利为载体,发展路委会和水利协会等自治组织形式。正如菲佛和萨兰基克所描述的那样:"随着科学技术的日益进步与发展,未来组织形式并非日趋官僚化,而是组织形式发展的日趋专业化。"[15](P313)

(二)坚持他治与自治互动

党的十九大报告提出,要加强基层治理体系建设,推动基层治理重心下移,实现政府治理和社会调节、村民自治良性互动。40多年的改革开放和迅速发展的经济水平使得出现了一个日益自主性和拥有自身运作逻辑的基层治理社会性空间。同时,在改变社会权力结构的同时,也改变了社会的组织形式,从某种层面上讲,也就改变了政府与社会组织的组织体系和活动空间。由此,新时代下,在变化了的社会中,政府如何既能适应和推动乡土社会的不断发展,又能维护并提升政府应有的领导地位和作用,如何适应现代社会发展规律,处理好政府管理与村民自治的关系是一个重大课题。一方面,基层自治改革和创新离不开政府有效推动,离不开权威嵌入,比如法律下乡等,实施社会资源整合和重构。同时,重视基层组织身建设、功能定位、开展政府治理与乡村自治的良性互动,达到互利共生的目标,从而为真正实现善治提供良方,比如创新组织形式、发展基层民主和回应利益诉求等。另一方面,中国经济形态的转型对乡村自治组织发展提出了严峻挑战,需要政府予以关注,引入服务理念,重视村落功能的复归,促成非权力性权威的生成,再造乡村利益共同体。这既需要中央和地方政府提供资源支持,又要充分挖掘村落自治的支撑功能,把现代法治理念和精神融入乡村价值传统之中。因为任何一个组织都无法实现自给自足,为了生存所有组织必须与其外部环境进行交换,因此组织需要依靠这些资源外来供给者[34](P71)。

(三)推动自治重心下移

组织的生存既需要组织能够进行积极有效的内部调整,又需要组织可以有效地适应环境,利用组织策略获得资源,又要降低环境变化带来的制约程度和不确定性[15](P23)。可见,乡村自治组织存续的关键是获取和维持资源的能力。2018年中央一号文件提出积极推动乡村治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理下放到基层。这可以从以下两方面努力:一方面是挖掘乡村内生动力,促成乡村治理良性循环的创新机制,凭借血缘、信缘、地缘、业缘和趣缘关系而形成的传统治理资源,深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范,建立道德激励约束机制,实现权力推进与权威实施两者相互合作,引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高,这也正是村民自治发展的题中之义。另一方面是找准有效自治单元,继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作,在拥有土地所权的村民小组或自然村,可以设置经济社、理事会、党支部等多元治理主体,以便对接国家政策资源并嵌入乡村治理当中。同时,通过股改,摸清和盘活村组集体资产资源,资产规模较大的村庄按照收益分红,提高村民财产性收入,以增强基层群众的获得感与幸福感。另外,还可以积极探索将村中外出能人引回村庄,借助这些致富能手的力量解决部分美丽乡村建设中出现的资金难题,实现"政府 能人 集体"三方共建美丽乡村的发展模式。正如俞可平所主张,一个国家的社会治理现状,既取决于政府对社会生活的管理水平,更决定于民众的自治能力。乡土社会权力的生长,与其引起的社会自主性伸张密切相关,村民自治需要突破国家主导的新空间,回归到自身的政治定位[35]。

因此,面对改革开放以来基层社会变迁带来的政治、经济、社会变化,特别是与这一变迁勾连在一起的社会主体性发育对村民自治组织建设带来的挑战,村民自治组织如何对这些变化的环境作出正确的认知,增强自主性,进而实现自身权力的再生产,提高村务管理能力是必备的。同时,村落共同资源是村民自治和形成合作的基础,缺乏公共资源是村民自治困境的重要原因之一,在新时代如何形成和发展乡村资源,探索服务基层群众新内容和新途径,创新公共资源形式,实塑村庄利益共同体,为乡村自治有效实现提供条件也是提升村民自治水平的重要方面。

参考文献

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